中国网8月27日讯 根据北京市法学会旅游法学研究会有关课题组成员自今年六月初至八月下旬在北京、黑龙江、内蒙和广西等地的调研情况来看，《旅游法》实施以来一度趋于正常市场价格的包价旅游的价格，自今年五月份以来，特别是自暑期以来，低价团旅游大有卷土重来之势。例如，从长沙到桂林3日游（标明游古东生态瀑布、山水间、漓江、虞山公园）报价仅为298元，连正常的交通费都不够。从长沙到桂林的3日游报价有的为469元，同时又声明回赠100元手机费。再如，从深圳到香港5天4晚旅游报价为1050元，游客到从北京到深圳参团还负责免费接送和免费住宿一晚。

在《旅游法》实施将近一年，全国人大常委会即将到全国各地进行《旅游法》实施情况大检查之际，低价团在我国各地旅游市场又气势汹汹地卷土重来，大有超过《旅游法》实施之前的低价恶性竞争之势——此种现象表明，《旅游法》第35条中规定的“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动”的立法目的没有达到。这种现象特别值得我们予以关注。

其原因何在？据我们初步分析，其主要原因可能有如下几个方面：

第一，旅游法禁止给予和接受旅游购物和另行付费项目回扣没有达到预期目的所致。《旅游法》第35条明确禁止给予或接受旅游购物和另行付费项目的回扣或佣金，并且在第104条明确地把“给予或接受”旅游购物或另行付费项目的回扣或佣金的性质定性为商业“贿赂”，其立法本意无疑是明确的和正确的。这些规定对于打击旅游市场中的不正当竞争行为，维护旅游业的公平竞争秩序，具有特别重要的现实意义。这也是旅游法颁布之初社会各界广泛赞誉的旅游立法中的众多亮点之一，也正因此《旅游法》被不少媒体誉为治理我国旅游业乱象的“重典”。

然而，近一年来旅游业的实际情况表明，《旅游法》“看起来很美”，实施起来似乎并不中用。旅游经营者在观望和按照有关要求试探性地经营了几个月之后，似乎“一夜之间又回到了解放前”，在给予和接受旅游购物和另行付费项目回扣方面同《旅游法》颁布实施以前的经营方式和手段几乎没有什么两样，甚至有过之而无不及。

为什么？因为《旅游法》中的这些规定，如果没有辅之以严格的旅游执法，不能真正地及时查处给予和接受旅游购物和另行付费项目的回扣，从而保证那些真正合法和守法经营者能够获得合理的利润；如果没有其他相应措施和法律规定能使导游和旅游车司机等相关经营者获得合理的工资收入和其他报酬，包括社会保险等；如果没有相应的执法力量真正管住那些非法经营旅游业务的所谓“黑社”、“黑导”和“黑车”等“黑马”，那么，在目前市场经济竞争十分激烈的前提下，在通货膨胀不断增长和沉重的日常生活压力之下，尤其是在大量民间资本进入旅游市场的情况下，要想真正地杜绝各个旅行社之间的低价竞争，这根本是不可能的。道理很简单，哪一家旅行社都必须有一定的赢利才能生存。而要有赢利就必须有客源，而要争取客源，最简单的也是最无奈的办法就是报价低于其他旅行社。这样，降价竞争便成为众多旅行社的首选之策。

而从游客方面说，我国旅游者的消费习惯，一是喜欢走低价团，二是喜欢砍价。在游客与旅行社的价格博弈中，面对同一旅游线路和大体相同的旅游景点，哪一家旅行社报价低，自然就成为其胜出的首要筹码。除一部分高端游客或讲究旅游品味的游客选择自助游以外，大多数报团旅游的人，还是选择了低价团。

这样，低价竞争现象便必然会出现。旅游经营者如何从以低价争取来的游客那里获得利润呢？答案只有一个：那就是通过旅游购物和另行付费项目等活动而获得一定的回扣或佣金。只要我们以普通旅游者的身份报团旅游，而不是以被接待的领导或朋友身份参加组团游活动，就可以十分真切地感受和得知这一点。甚至随意到网上查一查如今的旅游市场报价，看一看现行的火车票和机票价格，就可以清楚地看到这一点。许多旅行社报价连基本的正常交通费都不够，哪一家旅行社会做这种赔本的买卖？

第二，旅行社进入门槛儿低，对旅游经营者素质和资金要求不高，同时大量民间资本涌入旅游经营业等，也是造成低价竞争的主要原因之一。进入门槛儿低，难免会造成旅游经营者鱼龙混杂。甚至有许多经营者根本不办任何手续，直接上街拉客，有的还明目张胆地到国营景区门口截客。有的经营者通过给出租车司机回扣，让出租车司机替他们拉客等，这在北京、桂林等地的旅游市场似乎普遍存在。北京“非法一日游”存在多年，如今去八达岭方向的“非法一日游”市场被非法经营者占领，正规旅行社都退出了北京一日游市场，这是一件多么有讽刺意味的事！——“正规军被游击队打败了！”同时，在桂林等地，许多经营者都是以民间资本形式进入旅游行业的，他们若要单独办证和设立旅行社，显然成本太高，风险也大，所以他们大多是采用挂靠经营的方式经营旅游业务的。这也是目前的法律法规所允许的。但是，要求这些旅游经营者不以低价竞争方式经营，要他们走高端路线，那是不现实的。而诸如阳朔等地的外国人（如南非艺术家疯子鹰在阳朔县某村经营的“秘密花园”等）以特色经营来赢得旅游者的做法，在许多国人那里似乎还没有达到这种境界。

因此，尽管许多旅行社经营者也看到了低价竞争的弊端，也知道有些走高端经营和特色经营的旅游经营者，通过网络预定、熟人介绍和赢得回头客等方式来经营，也是比较成功的。但是，他们或者出于急功近利，想尽快收回成本；或者出于经营成本高的压力，不敢尝试新的经营方式；或者因为没有经营高端旅游产品和特色旅游产品的能力等，只能随众多普通旅游经营者一起，在低价竞争的市场浪潮中沉浮。这样，从宏观上看，似乎整个旅游市场又回到了低价竞争的恶战之中。

第三，旅游执法和监管不到位，未能使《旅游法》立法的初衷得以充分实现，相关制度和执法不健全和未能成龙配套，也是造成旅游市场低价竞争的重要原因。

首先，旅游执法和监管不到位。例如，对非法经营旅游业务的查处，究竟应当由哪个政府部门负责，由哪些监管和执法人员去管，现行法律法规并非不明确。然而，对那些有利可图的活动，执法人员愿意管，监管积极性高，而对那些棘手且无利可图或费力不容易见效的行为，则相互推诿，如对黑车、黑导的管理。即使有人举报，旅游执法部门有的还明确地说这些非法经营活动不属于他们管，他们只管那些有证的旅游经营者。

其次，对给予和接受旅游购物和另行付费项目回扣的查处，实际执法确实也有困难。一方面，无论给予还是收受回扣的各方，都不会主动地配合执法。相反，他们双方一定会建立起攻守同盟，在面临检查和查处时决不会轻易承认给予或接受了商业贿赂。这种“双方同意的犯罪”不同于诸如卖淫嫖娼和贩毒吸毒等行为，国家刑法对之有相应的明确规定，因此执法者可以采用相应的特殊手段。而对旅游购物吃回扣和另行付费项目吃回扣这种行为，只有《旅游法》和《反不正当竞争法》第22条中有明确的禁止性规定。同时，这种行为在国外旅游业有这方面的行业惯例，直到今天到欧美一些国家带团旅游，仍然会有丰厚的佣金收入。而国内旅游业界过去也长期存在这类行为。《旅游法》明确禁止之后，旅游经营者只不过把这些过去公开进行的交易变为“潜规则”而已，实际上并没有真正地消除。而旅游执法者又无权使用刑事侦察手段等来查处这些潜规则。因此，在旅游业实践中，实际查处是否给予和收受了商业贿赂，实际上是没有可操作性的。更不用说，许多地方的旅游监管人员与旅游经营者都是本地人，他们之间可能还有这样或那样的亲戚、朋友、老乡或熟人关系，加之长期的工作关系，都早已成为业务上的熟人，如果再加上旅游经营者一定会以各种方式时不时给这些监管人员“搞好关系”，而这些监管人员有的也从中得到某种好处。这样，要想真正查处旅游经营者是否给予或接收了购物回扣或另行付费项目的回扣，在实际上就成为天方夜谭。

总之，造成旅游市场低价竞争的原因是非常复杂和现实的。若不从根本上予以解决，要想真正杜绝旅行社低价恶性竞争是根本不可能的。在全国人大常委会即将开展《旅游法》执法大检查之际，诚望各地旅游主管部门能真正掌握旅游业的这些实际，使有关领导和执法检查人员能真正看到和了解我国旅游市场的真相，为《旅游法》进一步完善，真正符合我国旅游市场实际，推动我国旅游市场健康可持续发展奠定基础。

（杨富斌 北京第二外国语学院法政学院院长、北京市旅游法研究会会长、《中华人民共和国旅游法释义》主编）