郑阳鹏：新一轮财税改革并非财权下放

　　财税改革，特别是中央与地方财税关系改革下一步怎么走，三中全会“决定”中已描画得相当清晰。可是因为其中用语过于专业，局外人总有雾里看花之感，甚至对一些方向既明的事项，仍有人在争论不休，显然是没充分读懂“决定”所致。这里结合文本和有关官员近日的密集表态，做一个解读，借与大家商榷。

　　笔者认为，“决定”中“建立事权和支出责任相适应的制度”是一个颇值得玩味的表述。此前的各种改革呼声中，“事权与财权相适应”是常见的表述。也就是说，“财权”的表述被“支出责任”一词取代。

　　对此，财政部副部长王保安表示：“‘支出责任’只关乎钱的多少。”隐含的意思就是，地方要是缺钱中央可以拨给你，但前提是中央还得把着钱袋子。

　　这就与“决定”中的另一处表述“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”对应上了。长久以来，地方部门和一些学者对1994年分税制改革后形成的中央-地方财力格局颇有微词：中央的本级支出只占全部支出的15%，却集中了每年大概48%的财力；地方的支出占全部85%，在一次分配中却只拿到52%左右。尽管中央通过大量的转移支付部分解决了收入和支出的鸿沟，但地方，特别是县级以下财政，总还是喊着“没奶喝”。

　　这一状况直接导致两个不良后果：第一，公共预算财政只是“吃饭财政”，地方要发展，只能打土地的主意，靠大量土地转让金谋发展，造成所谓的“土地财政”，同时用土地做抵押高额举债，地方债增长有失控风险；第二，大量的转移支付都是专项转移支付，随意性较大，地方要想多得，就得“跑部钱进”，“会哭的孩子有奶喝”。

　　因此，许多专家学者在三中全会前呼呼调整中央-地方财力格局，增强地方的“财权”，以使地方的“事权”与其“财权”相一致，但如今中央看似没有采纳这一改革思路。

　　中央的改革思路是什么呢？简而言之，先划清事权，再确定支出责任。

　　正如财政部长楼继伟指出，当前存在的主要问题，一是中央把一些事权过多地委托给了地方，而地方的事权，中央承担也不少，权责不明确。改革首先就要划清事权。对此，“决定”把事权分成三类：

　　1、中央事权：国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等；包括一些跨流域的重大工程的建设与维护。

　　2、中央和地方共同事权：部分社会保障、跨区域重大项目建设维护；王保安还提到一些属于地方事权但外部性较强的，如人才培养这类地方投入较多但学生离开本地后效益外溢的，可能作为中央和地方的共同事权。

　　3、地方事权：区域性公共服务。

　　对于转移支付，方向是更强调“规则”、“透明性”、“可预见性”。也就是说，现存的200多项专项转移支付要大力清理整顿，力遏“跑部钱进”现象，同时加大一般性转移支付，解决公共服务均等化问题。

　　减少中央委托地方事务，加强中央事权和支出责任，并不代表地方可以指望许多事权都会上移，因为毕竟只是说“适度加强”。最近税务总局原副局长许善达即公开表示，中央支出责任上收一点，从15%扩大到20%即可，“地方政府对中央必须有依赖，我们不能退到1994年以前，但是依赖程度不宜过高”。

　　那么再往前分析一步，既然要保持现有中央和地方财力格局总体稳定，则“重构地方税体系”至少目前还不是改革的优先事项。此前诸多学者以“重构地方税体系”为出发点，要求全面推开个人房产税开征，把消费税由中央税变为地方税，做实归地方的资源税环境税。考虑到消费税、资源税、环境税目前并非大税，个人房产税被寄予了地方主体税种的厚望。从前面分析的改革的方向看，这一期望并非很现实，短期看房产税还并非中央改革的优先事项。

　　(郑阳鹏，财经记者，海外网特约评论员)

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